یادداشت مهمان- علا مینایی، کارشناس حقوقی بازار کار و تامین اجتماعی: در سالهای اخیر، بحران ناترازی صندوقهای بازنشستگی، افزایش جمعیت سالمندان، کاهش نسبت بیمهپرداز به مستمریبگیر و رشد بدهیهای دولت به سازمان تامین اجتماعی موجب شده موضوع اصلاح ساختار رفاه و بیمههای اجتماعی به یکی از مهمترین اولویتهای سیاستگذاری عمومی تبدیل شود.
اکنون وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی با ارايه پیشنویس «لایحه ایجاد نظام جدید تامین اجتماعی» درصدد بازطراحی ساختار منابع و مصارف بیمهای کشور برآمده است؛ لایحهای که موافقان آن را ضرورتی تاریخی برای نجات صندوقها میدانند و منتقدان، آن را آغاز خصوصیسازی رفاه اجتماعی و تضعیف حقوق بیمهشدگان تلقی میکنند.
این لایحه اگرچه هنوز در مرحله پیشنویس و اخذ نظر کارشناسی قرار دارد، اما به دلیل تغییرات بنیادین در سهم حق بیمه، نقش دولت و ساختار تامین مالی نظام رفاه، میتواند یکی از مهمترین تحولات اجتماعی ـ اقتصادی دهه اخیر ایران تلقی شود.
مهمترین محورهای لایحه چیست؟
بر اساس اطلاعات منتشرشده، مهمترین محورهای لایحه عبارتاند از:
• کاهش سهم بیمه کارفرما از 23 درصد به 7 درصد
• تقسیم مساوی سهم کارگر و کارفرما
• تامین بخشی از منابع صندوقها از محل درآمدهای مالیاتی
• حرکت به سمت نظام چندلایه رفاه و بیمه
• کاهش هزینه تولید و تشویق اشتغال رسمی
• بازتعریف نقش دولت در تامین اجتماعی
در ظاهر، این اصلاحات با هدف کاهش فشار بر تولید و نجات صندوقهای بازنشستگی طراحی شده، اما در عمل، آثار عمیق حقوقی، اقتصادی و اجتماعی خواهد داشت.
مبانی قانونی و حقوقی تامین اجتماعی در ایران
پیش از بررسی لایحه، باید جایگاه حقوقی تامین اجتماعی در نظام حقوق اساسی ایران روشن شود.
اصل 29 قانون اساسی؛ تامین اجتماعی یک «حق» است نه امتیاز
اصل 29 قانون اساسی تصریح میکند:
«برخورداری از تامین اجتماعی از نظر بازنشستگی، بیکاری، پیری، ازکارافتادگی، بیسرپرستی و درمان، حقی همگانی است.»
بنابراین تامین اجتماعی در ایران صرفا یک سازوکار اقتصادی نیست، بلکه یک «حق عمومی» و «تعهد حاکمیتی» محسوب میشود.
همچنین اصول 3، 43 و 21 قانون اساسی دولت را موظف به رفع فقر، ایجاد عدالت اجتماعی و حمایت از اقشار آسیبپذیر کردهاند.
از سوی دیگر، سیاستهای کلی تامین اجتماعی ابلاغی مقام معظم رهبری در سال 1401 نیز بر چند اصل کلیدی تاکید دارد:
• عدالت بیمهای
• پایداری صندوقها
• جلوگیری از انباشت بدهی دولت
• حفظ حقوق بیننسلی
• جلوگیری از تبعیض در برخورداری از خدمات رفاهی
بنابراین هرگونه اصلاح ساختاری باید با این اصول سازگار باشد.
محاسن و نقاط قوت لایحه
1. کاهش هزینه تولید و تشویق اشتغال رسم
مهمترین مزیت اقتصادی لایحه، کاهش بار بیمهای کارفرمایان است. در شرایطی که بسیاری از بنگاههای تولیدی ایران با رکود، مالیات، تورم و هزینههای سربار مواجهاند، سهم 23 درصدی بیمه کارفرما یکی از عوامل اصلی گسترش اشتغال غیررسمی محسوب میشود.
کاهش این سهم میتواند:
• انگیزه استخدام رسمی را افزایش دهد
• فرار بیمهای را کاهش دهد
• قراردادهای سفیدامضا و غیررسمی را محدود کند
• رقابتپذیری بنگاهها را افزایش دهد
در واقع دولت تلاش کرده میان «حمایت اجتماعی» و «رونق تولید» تعادل برقرار کند.
2. حرکت به سمت نظام چندلایه رفاهی
یکی از مشکلات ساختار فعلی، ادغام نامتوازن وظایف حمایتی و بیمهای است. در بسیاری از کشورها، نظام رفاه به سه لایه تقسیم میشود:
1. حمایت پایه دولتی
2. بیمه اجتماعی مبتنی بر اشتغال
3. بیمههای مکمل و خصوصی
لایحه جدید ظاهرا در پی نزدیک شدن به این الگو است؛ الگویی که میتواند شفافیت مالی و تفکیک مسيولیتها را تقویت کند.
3. افزایش نقش مالیات در تامین رفاه
در اکثر اقتصادهای توسعهیافته، بخشی از هزینه رفاه عمومی از محل مالیات عمومی تامین میشود، نه صرفا حق بیمه کارگران.
اگر دولت بتواند سهم وعده داده شده را واقعا از طریق مالیاتهای پایدار تامین کند، این تحول میتواند:
• عدالت مالیاتی را تقویت کند
• فشار بر نیروی کار و تولید را کاهش دهد
• دامنه پوشش بیمهای را گسترش دهد
4. امکان نجات صندوقهای بازنشستگی از فروپاشی بلندمدت
واقعیت آن است که بسیاری از صندوقهای بازنشستگی ایران با بحران جدی مواجهاند. نسبت بیمهپرداز به مستمریبگیر در برخی صندوقها به زیر سطح استاندارد رسیده و دولت ناچار به پرداخت یارانههای سنگین شده است.
اصلاح ساختار تامین مالی، هر چند دردناک، ممکن است در بلندمدت مانع ورشکستگی کامل صندوقها شود.
معایب و مخاطرات جدی لایحه
اما در کنار مزایا، این لایحه با انتقادات سنگینی نیز مواجه است
1. وابستهکردن تامین اجتماعی به بودجه دولت؛ بزرگترین خطر لایح
مهمترین ایراد حقوقی و اقتصادی لایحه آن است که بخشی از منابع پایدار بیمهای را به درآمدهای مالیاتی و بودجه دولت گره میزند.
این مسيله از چند جهت خطرناک است:
• بودجه دولت در ایران مزمنا کسری دارد
• درآمدهای مالیاتی ثبات کافی ندارند
• دولت سابقه طولانی در عدم پرداخت بدهی به سازمان تامین اجتماعی دارد
منتقدان میگویند اگر سهم کارفرما کاهش یابد اما دولت نتواند سهم جایگزین را تامین کند، عملا صندوقها با بحران شدید نقدینگی مواجه خواهند شد.
به بیان دیگر، لایحه ممکن است «بار مالی کارفرما» را به «کسری بودجه دولت» منتقل کند.
2. احتمال تضعیف استقلال سازمان تامین اجتماع
بر اساس قانون تامین اجتماعی، منابع این سازمان «حقالناس» و متعلق به بیمهشدگان است، نه بودجه عمومی دولت.
هرچه وابستگی سازمان به منابع دولتی بیشتر شود، احتمال مداخله سیاسی در مدیریت صندوقها افزایش مییابد؛ موضوعی که میتواند استقلال نهادی تامین اجتماعی را تهدید کند.
3. تهدید حقوق بیننسل
صندوقهای بیمهای بر پایه «اعتماد بیننسلی» اداره میشوند؛ یعنی نسل امروز حق بیمه میپردازد تا نسل فردا نیز از او حمایت کند.
اگر منابع پایدار صندوق کاهش یابد، نسلهای آینده با بحران پرداخت مستمری مواجه خواهند شد.
از این منظر، برخی اقتصاددانان معتقدند لایحه به جای حل بحران، صرفا آن را به آینده منتقل میکند.
4. نبود شفافیت درباره نحوه تامین 16 درصد مابهالتفاوت
طبق گزارشها، قرار است 16 درصد باقیمانده حق بیمه از محل مالیاتها پرداخت شود.
اما هنوز مشخص نیست:
• این مالیاتها دقیقا از چه منابعی تامین میشوند
• ضمانت اجرای پرداخت دولت چیست
• در صورت کسری بودجه چه اتفاقی میافتد
• آیا بدهی جدیدی به صندوقها ایجاد خواهد شد یا خیر
این ابهام، مهمترین خلا کارشناسی لایحه است.
5. تعارض احتمالی با سیاستهای کلی تامین اجتماعی
سیاستهای کلی تامین اجتماعی بر «پایداری منابع» و «جلوگیری از تحمیل بار مالی بدون منبع» تاکید دارد.
اگر لایحه بدون پیشبینی منابع پایدار تصویب شود، ممکن است با این سیاستها در تعارض قرار گیرد.
همچنین اصل 75 قانون اساسی تصریح میکند طرحها و لوایح دارای بار مالی باید محل تامین اعتبار مشخص داشته باشند.
6. خطر گسترش خصوصیسازی پنهان رفاه
برخی منتقدان هشدار میدهند کاهش تدریجی نقش بیمه اجتماعی ممکن است در آینده به:
• رشد بیمههای خصوصی
• کاهش تعهدات دولت
• طبقاتیشدن خدمات درمانی و بازنشستگی
منجر شود. در چنین شرایطی، اقشار کمدرآمد بیشترین آسیب را خواهند دید.
چالش اصلی؛ بحران مدیریت یا بحران ساختار؟
واقعیت آن است که بحران تامین اجتماعی در ایران فقط ناشی از نرخ حق بیمه نیست.
عوامل مهمتری نیز وجود دارد:
• انتصابات سیاسی در صندوقها
• سرمایهگذاریهای ناکارآمد
• بدهی انباشته دولت
• بازنشستگیهای زودهنگام
• فرار بیمهای
• فساد و ناکارآمدی مدیریتی
از اینرو برخی کارشناسان معتقدند لایحه جدید، بدون اصلاح حکمرانی صندوقها، نمیتواند بحران را حل کند.
تجربه جهانی چه میگوید؟
بسیاری از کشورها در دهههای اخیر اصلاحات مشابه انجام دادهاند، اما تجربه جهانی نشان میدهد موفقیت این اصلاحات منوط به چند شرط است:
• شفافیت مالی کامل
• استقلال صندوقها
• وجود نظام مالیاتی کارآمد
• رشد اقتصادی پایدار
• اعتماد عمومی
در غیاب این مولفهها، اصلاحات رفاهی معمولا به نارضایتی اجتماعی و بحران مالی جدید منجر شده است.
جمعبندی؛ لایحهای تاریخی اما پرریسک
لایحه «نظام نوین تامین اجتماعی» را باید یکی از مهمترین و حساسترین اصلاحات اجتماعی سالهای اخیر دانست. این لایحه از یک سو میتواند:
• هزینه تولید را کاهش دهد
• اشتغال رسمی را تقویت کند
• ساختار رفاه را مدرنتر سازد
• بحران صندوقها را کنترل کند
اما از سوی دیگر، اگر بدون تضمین منابع پایدار، اصلاح حکمرانی صندوقها و حفظ استقلال سازمان تامین اجتماعی اجرا شود، ممکن است:
• حقوق بیمهشدگان تضعیف شود
• وابستگی صندوقها به بودجه دولت افزایش یابد
• بحران مالی آینده تشدید شود
• عدالت اجتماعی آسیب ببیند
در نهایت، مسيله اصلی نه صرفا «کاهش سهم بیمه کارفرما»، بلکه پاسخ به این پرسش بنیادین است:
آیا دولت ایران میتواند میان الزامات اقتصاد تولیدمحور و تعهدات عدالت اجتماعی تعادل پایدار برقرار کند؟
پاسخ به این پرسش، آینده رفاه اجتماعی ایران را تعیین خواهد کرد.
